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“歐洲之旗”飄向東南方 英國離席,誰是歐盟新貴?

日期:2019-03-20 【 來源 : 新民周刊 】 閱讀數:0
閱讀提示:當歐洲第三大經濟體離席而去后,歐盟剩下的27個成員國又該如何展開力量配比呢?基于法德英少數國家領導的歐盟模式,正因英國“半路跳車”,陷入能否延續的重大挑戰。有史以來,從未在歐盟談判中發出過強音的國家如今要搭建“多極化”領導模式,這是比英國退出更棘手的課題。

撰稿|吳健

  若從1951年煤鋼共同體誕生算起,“歐洲共同家園”相對平坦地前行了55年,不光“家眷”興旺到28個,且法德攜手充當“歐洲引擎”的地位始終未變,即便這種作用常受“后來”的英國影響,但“法德首倡,群歐影從”的格局基本鼎定,讓人感到歐洲不愧為“穩定之錨”。可這一切隨著2016年英國脫歐公投51.89%的贊成票打破了,當歐洲第三大經濟體離席而去后,歐盟剩下的27個成員國又該如何展開力量配比呢?這其實是關乎生存與毀滅的課題。


打倒“黃油主義”


  法德交好,歷來是歐洲發展的必要條件,過去的四次戰爭(拿破侖戰爭、普法戰爭、一戰和二戰)吞噬數以百萬計的公民后,想要實現宿敵間持久和平的唯一途徑就是讓它們成為關系密切的合作者。歐盟創始者公推是法國總統戴高樂與聯邦德國(西德)總理阿登納,他們明白只有法德建立牢固經濟紐帶,和平才會實現,因此他們決定將兩國煤炭和鋼鐵市場聯合起來,這對當年裝備工業來說是必不可少的。盡管意大利和比利時-荷蘭-盧森堡經濟聯盟也簽署后來成為歐盟的創始條約,但法德確實在歐洲建設中起了主導作用,不僅是需要鍛造它們之間的和平關系,也因為它們在整個西歐大陸無論從面積、人口還是經濟優勢等方面都占據最重的分量。

  自1973年加入歐共體(歐盟前身)以來,英國不能說沒起過積極作用,除了阻撓法德從20世紀80年代開始倡議的“歐洲軍團”,在其他歐洲政治、經濟、外交一體化事項上,英國都發揮重要的中介作用。“令人意外的是,英國自始至終都拒談的申根協定(開放歐盟各國人員往來),當年卻靠英國約翰·梅杰、托尼·布萊爾兩屆政府投入大量資源,斡旋北歐富裕國家與東南歐落后國家達成取消內部邊界人員檢查的妥協,同時也得益于英國豐富的法律人才資源,讓申根協定繁衍成龐大而多樣化的靈活制度體系,構成歐洲靈活一體化的范例,這種能力無出其右。”日本《朝日新聞》記者下司佳代子從許多歐洲專家那里得到這樣的共鳴。

  “既不積極,也不消極”的英國走后,誰能與法德“大鱷”共舞、協調歐洲共同利益并保障歐洲安全呢?“缺英時代”的歐盟,哪個(些)國家會支持法德推動高水平自由市場與金融獨立(某種程度上也是“去美元化”)?這就是英國脫歐帶來的急迫課題。西班牙環球網記者勞倫斯·莫德雷戈的見解是“權力軸心南遷勢不可免”,這個征兆在2018年9月19日至20日舉行的維也納非正式峰會上暴露無遺。

  那場會議是決定歐盟就英國脫歐確立統一立場的關鍵,法德領導人本有意基于英國“跳棋計劃”(即建立英歐“自由貿易區”或“共同市場”的“軟脫歐”方式)來達成“分家不分手”的協議,當時英國內閣辦公室大臣李登頓曾信心滿滿地宣稱英歐談判“走完85%以上的進程”,“確定脫歐協議文本方面共識超過85%-90%”,但到了峰會閉幕,歐盟理事會主席圖斯克一句“除英國外的全部27個歐盟成員國拒絕了英方建議,因為如果接受并建立相應框架,只會破壞歐盟內部市場基礎”,一切都毀了。誰導致了翻盤?

  莫德雷戈掌握的內情是,意大利和西班牙站出來,變成“神圣反對聯盟”,一名西班牙外交官指責英國徒勞地用“黃油主義”給歐盟找麻煩,“倫敦既要黃油,又為截留買黃油的錢而不懈努力”(漢語意思是“既留著蛋糕,又把蛋糕吃掉”),這種“只占便宜不吃虧”的想法是行不通的,因為歐盟本質是建立在一個個條約之上,這些條約阻止各成員國出于私利單獨決策,“依從英國的英歐雙邊自貿協議的建議,形同讓歐盟四分五裂,正常人都不會這么做”。最終,由于意大利、西班牙為代表的南歐國家堅持,法德無法保持原來的立場,英國《每日電訊報》曾酸溜溜地描述,“維也納出現‘歐洲新四重奏’,可英國只能當個聽眾。”


英國“將”了歐盟一軍


  用中國人喜聞樂見的語言描繪今日之歐盟,“蜀中無大將,廖化作先鋒”怕是最為貼切。盡管在維也納峰會“將”了英國一軍,但無論意大利還是西班牙,乃至除法德之外的其他幾十個成員國,能和英國在人口、經濟實力和地緣政治影響力等方面同日而語的寥寥無幾,與此同時,因“黃背心”抗議運動導致“權力萎縮”的法國馬克龍政府又給歐盟增添另一個(臨時的)真空等待填補。

  撇開法德不談,剩余歐盟各國中以人口論,只有意大利屬于6000多萬人口的量級,西班牙和波蘭人口分別達到4700萬和3900萬,而其他國家的數字要低得多。從歐盟純粹的民主制度設計看,英國脫歐為南方國家尤其意大利和西班牙在聯盟中獲得更多權力打開“機會之窗”。盡管考慮到人口、經濟規模和國際影響力,集歐洲南北文化、地理和經濟等交匯特點于一身的法國更能坐穩領袖位置,促進南北歐共識的機會也更大,但無論如何,這其中還需要意大利、西班牙等二流大國的支持,才能推進歐盟各項事務。

  回顧英國脫歐進程啟動的三年來,南方國家不僅在規模和代表性方面分量增加,人口也占到聯盟的一半以上。西班牙《世界報》統計,自2018年以來,歐盟超過60%的提案是由意大利、西班牙等南方國家提出并通過,而法德更像是“追認者”,意西法德形成“盟中之盟”的跡象越發明顯。法國《回聲報》提到,早在法國奧朗德政府時期,上述四國在英國宣布脫歐后就表示籌組非正式首腦會議。從歐元區來看,已采用歐元的國家也集中在南方,這讓它們在歐盟里面更為強勢,因為英國從未采用過歐元,瑞典和丹麥也是如此。耐人尋味的是,歐元集團的領導層也悄然向南方轉移,歐盟經濟金融事務專員是法國人皮埃爾·莫斯科維奇,意大利人馬里奧·德拉吉擔任歐洲央行行長,葡萄牙人馬里奧·森特諾當選歐元集團主席。盡管所有這些職位都與執行各項條約中財政紀律條款的義務密切相關,個人并沒有很多操控空間,但南方國家官員出掌這些職位本身,就意味著歐元政策發生了奇妙的變化。


歐盟領導層“多極化”


  盡管南方國家在歐盟主導權上躍躍欲試,但形勢比人強,迄今它們尚未把自己的功課做好,其中的原因有很多。一方面,法德軸心留給別國的空間很有限,況且除了法國和意大利,大多數南方國家是經歷長期獨裁(如西班牙佛朗哥、葡萄牙卡埃塔諾和希臘帕帕多帕羅斯)和經濟財富水平長期低于創始成員后,在歐盟擴張階段才加入聯盟。此外,2008年金融危機爆發以來,本就負債累累、失業率居高不下的歐元區南方國家的領導潛力被進一步削弱。

  觀察歷史,這些國家在聯盟內部圍繞共同利益合作時困難重重,“關注點的差異以及捍衛自身利益至上的想法,阻礙了它們更好地像英國那樣發揮‘長老作用’,”法國《費加羅報》記者讓-雅克·梅韋爾注意到,“這片區域并非單一的區塊:葡萄牙呈現出大西洋主義傾向,更接近英國乃至更遠的美國,而不是(西班牙、意大利那樣的)地中海國家;克羅地亞有斯拉夫民族根基,希臘充滿東正教正統的原教旨主義烙印;甚至經濟獨冠南歐的法國都往往不被看成是南方國家。”換言之,這些國家想更多參與歐盟頂層設計是不容易的,倒是在較小的團體間組織“意氣相投的國家俱樂部(或連線)”似乎更可行。具體來說,歐洲對外關系委員會的一項關于歐盟最大成員國間關系的研究表明,最強有力的關系存在于所謂“地中海俱樂部”——法國、意大利和西班牙——之中,這一關系在英國脫歐后得到進一步鞏固。

  然而,歐盟權力分配的前景并不明朗。隨著英國出局,較小且強烈內向的北歐福利國家(尤其不在歐元區的瑞典和丹麥),失去賴以影響歐盟決策的重要盟友,它們將采取哪些新的戰略來維持其分量?另一方面,中東歐國家是否允許南歐兄弟“一枝獨大”,波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克行之有年的“維謝格拉德集團”早就以促進自身共同利益,抵制“歐盟沙文主義”打壓(如難民配額和聯盟罰款)的形象自居。由此可見,基于法德英少數國家領導的歐盟模式,正因英國“半路跳車”,陷入能否延續的重大挑戰。“有史以來,從未在歐盟談判中發出過強音的國家如今要搭建‘多極化’領導模式,這是比英國退出更棘手的課題。”密切關注歐盟前景的英國德勤會計師事務所首席經濟學家伊恩·斯圖爾特說。


頑童般調皮的東歐


  如果說覬覦歐盟最高權威的只有南方國家,那是大錯特錯,從20世紀90年代起如潮水般入盟的中東歐國家也充滿“我說了算”的沖動,甚至帶來歐盟進一步“停頓”的擔憂。IG集團首席市場分析師克里斯·比徹姆說:“歐盟因領導權紛爭出現裂痕的風險,不僅在南歐,也在東歐部分,它們比英國退出更令人擔憂。一個強烈的共識是,英國退歐是可控的問題,可歐盟進一步撕裂是不可控的。”

  與英國脫歐相同步的2016-2018年,歐洲懷疑論者和民族主義者在東歐持續得勢,而且影響力日益壓倒布魯塞爾(歐盟總部)。“往后倒退的聲音重新霸占麥克風。”英國《每日電訊報》記者安娜·伊薩克說,由于德國默克爾政府應對失業、敘利亞難民等問題沒有清晰的轉向,法國馬克龍總統的新政“換湯不換藥”,利用這一空當,“自行其是者”在東歐大行其道,彰顯了頑童般的調皮。

  2017年3月,歐盟委員會經不住匈牙利歐爾班政府的要挾,勉強放行擴建距布達佩斯75英里的、蘇聯時代的保克什核電站工程,這項由俄羅斯企業承攬的項目價值125億歐元(克里姆林宮提供全部所需貸款),這一協議宣告歐盟敦促成員國降低對俄能源依賴的斗爭遭遇重大失敗。這還不算,利用英國脫歐危機,“不安分”的波蘭總理卡欽斯基帶領法律與公正黨政府強力推進司法改革議案,被歐盟抨擊為“危及司法獨立,與歐盟成員國地位要求的分權原則背道而馳”,歐洲理事會主席圖斯克(他是波蘭人)甚至表示,該議案的初衷就是追隨“克里姆林宮方案”,可能導致觸發歐盟條約第七條(結果是剝奪波蘭在歐盟機構的表決權)。盡管2018年卡欽斯基做出表面上的修補,踢走一些最具挑釁性的部長,但實質性讓步一個都沒有。

  原因很簡單,歐盟懲治波蘭,需要27國全部贊成,問題是波蘭的“鐵哥們”就是輕視歐盟的匈牙利,后者保證在各種情況下都打碎反波決議,匈牙利總理歐爾班曾表示:“我們會一直在這里(布魯塞爾)成為無法克服的屏障。”巧合的是,就在波蘭與歐盟“結梁子”之際,2017-2018年,英國首相特雷莎·梅訪問波蘭的次數創下冷戰后的新高,雙方探討了構建“不經布魯塞爾的新型關系”的方法,波蘭總統杜達甚至表示希望保持英國“在脫歐談判中的積極勢頭”,這在外人看來,簡直是對歐盟事業完整性的“挑釁”。


離心和野心都有限度


  有人說,歐盟能靠商貿彌合東歐國家的離心乃至野心,但現實卻不那么樂觀。瑞士聯合銀行集團測算,2017-2018年,歐盟27國中,中東歐國家表現強勁,波蘭和匈牙利的國內生產總值增幅分別為4.2%和3.7%,然而經濟上的共同繁榮沒有轉化為政治團結。比徹姆說;“難民攤派制度和團結基金一直是導致東歐新入盟國家與保守派西歐國家關系緊張的最大問題。”

  2017年9月份,歐洲法院駁回匈牙利和斯洛文尼亞對難民攤派制度的起訴后,匈牙利外長西亞爾托·彼得說:“政治強暴了歐盟的法律和價值觀。”這些嫌隙將在2019年達到白熱化,因為英國退盟帶來一個預算夢魘——歐盟負責地區發展的地區與城市政策總局報告顯示,如果歐盟削減預算,以便與退盟的英國當初繳納份額相當的額度(按照減稅后計12.5%),意味著歐盟只有最窮的國家——即人均國內生產總值在歐盟平均水平75%以下——才有資格接受所謂團結基金。根據歐盟法律,這些資金占歐盟預算的13%,旨在“減少不同地區之間的差距,消除條件最差地區的落后”。斯圖爾特說:“西歐可以借機向東歐國家加壓,剝奪那些不聽話的成員國的奶酪。”

  不過,法國前總統德斯坦認為,“意見分歧”不會導致匈牙利或波蘭像英國那樣完全退出歐盟,更大的可能性是歐盟內部出現兩大集團趨合:一個是支持進一步趨向近似聯邦化的集團,包括德國、法國、意大利、西班牙以及北歐國家,另一個是中東歐和東南歐國家組成的外圍國家集團。“對歐盟來說,真正的問題不是英國脫歐,而是歐盟自己未來的發展方向是什么。”

  法國記者梅韋爾分析,2019年將會出現對歐盟成敗起決定性作用的里程碑:那就是5月份的歐洲議會選舉,法國、意大利和西班牙已經共同提出首次通過跨國名單選出代表取代英國議員的建議,這是歐盟權力動態的重要轉折點。與此同時,2018年通過的2021-2027年歐盟財政預算方案以及包括共同農業政策和結構基金在內的具體政策,對無論南歐還是東歐有“領導欲望”的國家來說,它們是否愿從歐盟基金凈受益者變成歐洲預算凈捐助國,也將決定著歐盟的未來。

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